Kelompok HAM: Dari Resistensi Menuju Akuntabilitas Moral dan Prosedural

Oleh
Usman Hamid
Komisi untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan (KontraS)
A. Pengantar
Tulisan ini akan menggambarkan beberapa catatan mengenai isu akuntabilitas LSM1 sebagai
bagian dari masyarakat sipil (civil society), khususnya yang memperjuangkan hak-hak asasi
atau sebut saja Kelompok HAM. Pembatasan ini agar memudahkan pembahasan sekaligus
memberi gambaran lebih spesifik tentang akuntabilitas Kelompok HAM sebagai pokok
persoalan, latar dan sosial politik tumbuhnya Kelompok HAM, hingga sejauhmana kita perlu
membangun akuntabilitas Kelompok HAM, dengan mengambil pengalaman singkat KontraS.
Wacana akuntabilitas LSM yang dimunculkan dalam beberapa waktu terakhir bisa menjadi
dinamika yang positif, seiring dengan munculnya wacana serupa terhadap negara dan badanbadan
publik lainnya. Kalangan masyarakat sipil sendiri sudah membahas jauh sebelumnya.
Dinamika dan hasil diskusi tentang transparansi dan akuntabilitas ini bisa dilihat dalam buku
terbitan INFID, Kompas, Yayasan Obor Indonesia dan Yayasan TIFA-Pirac-Ford Fondation.
Salah satu rekomendasinya, membangun self regulation mechanism.
Minimal ada dua kecenderungan pandangan menyikapi pewacanaan akuntabilitas LSM.
Pertama, pandangan yang melihatnya sebagai ‘isu yang berulang” di momen-momen tertentu.
Pewacanaan perlunya regulasi sebagai alat kontrol LSM, termasuk anggaran, selalu muncul
setiap ada tekanan LSM yang intensif terhadap kebijakan atau praktik yang salah dari
kekuasaan. Karena itu harus ditolak. Kedua, memandangnya sebagai kebutuhan untuk
membangun demokrasi di rumah kita sendiri. Akuntabilitas adalah salah satu cara bagaimana
menunjukkan nilai demokrasi itu dihormati. Karena itu harus mendapat perhatian serius.
Namun dua pandangan ini memiliki kekhawatiran bahwa motif pewacanaan perlunya regulasi
bagi LSM justru untuk melemahkan LSM, bukan membangunnya. Akhirnya melahirkan sikap
yang resisten dari kalangan Masyarakat sipil. Tapi sikap ini bukan tanpa alasan. Pertama,
pengalaman hidup di jaman Orde Baru yang represif terhadap Ornop, pers, mahasiswa, buruh,
dan petani. Kedua, belum hilangnya watak monolitik masa lalu dalam struktur kekuasaan hari
ini2.
1 Istilah “LSM”akan digunakan secara bergantian dengan Ornop, Kelompok HAM dan masyarakat
sipil. Penggunaan istilah “Ornop” untuk mempertegas oposisi terhadap kekuasaan yang monolitik,
meniadakan kritik dan kontrol publik terhadap negara. Ornop ini juga menegaskan kritik terhadap
developmentalisme yang anti demokrasi dan partisipasi. Istilah LSM memiliki dimensi hegemonik
yang ingin melemahkan gerakan kritis dan oposisi. Perdebatan tentang istilah ini sempat menimbulkan
perdebatan dalam tubuh Kontras
2 Antara lain bisa dilihat dari munculnya sejumlah rancangan kebijakan seperti RUU Intelijen Negara,
mundurnya RUU Kebebasan Memperoleh Informasi Publik, RUU Rahasia Negara, RUU APP sampai
dengan RUU Bahasa dan RUU KUHP yang mengarah pada perluasan wilayah kekuasaan negara di
wilayah privat. Di sini terlihat jelas, kekuasaan negara hendak memperluas jangkauan kekuasaan
sekaligus menutup diri dari pengawasan rakyat. Dalam konteks perang melawan terorisme saja
misalnya, pemerintah sudah mengeluarkan kewenangan-kewenangan yang mengancam kebebasan sipil
dan melanggar kebebasan sipil.
2
Akuntabilitas memiliki dua ranah, yaitu akuntabilitas moral dan akuntabilitas prosedural.3
Akuntabilitas moral merujuk pada akuntabilitas eksternal/strategis atau tanggungjawab
politik. Sedangkan akuntabilitas prosedural merujuk pada akuntabilitas manajemen/internal.
Sayang sekali jika pewacanaan akuntabilitas LSM hanya dibatasi pada soal anggaran. Ini
mereduksi nilai moral dan politik dari akuntabilitas yang sebenarnya utama, menjadi soal
teknis anggaran semata.
Dari segi bahasa, menjadi akuntabel (being accountable) dimaknai sebagai “required to
account for one’s conduct” dan “being responsible”.4 Memang tidak dikenal satu pengertian
akuntabilitas yang ketat untuk kalangan Masyarakat sipil, namun kata kunci penting dalam
akuntabilitas baik untuk kalangan organisasi komersial maupun Ornop adalah kebutuhan
untuk “memberikan penjelasan kepada pihak lain”. Karenanya seorang penulis tentang
konsep akuntabilitas terutama yang berlaku di sektor komersil, Robert Gray menyatakan,
“Accountability can be simply defined as: ‘the duty to provide an account (by no means
necessarily financial account) or reckoning of those action for which one is held responsible’.
Thus accountability involves two responsibilities or duties: the responsibility to undertake
certain action (or forbear from taking actions) and the responsibility to provide an account of
this action.”5
B. Perjuangan (Ornop) HAM sebagai Civil Society
Dalam sejarah kediktatoran militer di Amerika Latin atau rejim totalitarian komunis di Eropa
Timur, pemahaman civil society diartikan sebagai “the new politics”. Yaitu suatu ide dari
sebuah keyakinan di luar partai-partai politik dari individu-individu dan sebuah kelompok
yang ingin men-demokrasi-kan negara dan redistribusi kekuasaan, daripada menduduki atau
merebut kekuasaan negara itu sendiri. Civil society dalam konteks ini dikategorikan sebagai
“aktivis”. Inilah yang kemudian membedakan ukuran akuntabilitas antara pejabat pemerintah
dan anggota parlemen hasil pemilihan umum, perusahaan yang mencari keuntungan, dengan
organisasi non pemerintah, termasuk dengan organisasi masyarakat sipil secara keseluruhan.
Gerakan “the new politics” ini diidentikan sebagai gerakan sosial baru yang muncul setelah
1968 dengan perhatian pada isu-isu perdamaian, lingkungan, perempuan, hak asasi manusia
dan lain-lain. Hal ini mencakup upaya untuk membentuk sebuah ruang publik di mana
individu-individu dapat bertindak dan berkomunikasi secara bebas, independen dari negara
dan kapitalisme.6
Berbeda dengan tradisi kelahiran ‘civil society’ dalam pengalaman di Amerika pada 1970an
dan 1980an. Apa yang disebut sebagai ‘civil society’ diharapkan dapat mengkoreksi produk
kesalahan dari kegagalan pasar dan krisis ekonomi seperti di Asia akibat dari kegagalan dari
‘good governance’, khususnya korupsi. Pemahaman ‘civil society’ di sini lebih diidentikan
sebagai civil society versi ‘neo liberal’ dengan idenya meminimalisasi peran negara. Versi
inilah yang kemudian dipercaya menjadi agenda dari donor Barat pada awal 1990an. Ada lagi
‘civil society’ lainnya, yang sering disebut sebagai versi post modern, yang konsepnya dinilai
3 Mary Kaldor, Civil Society and Accountability, Journal of Human Development, Vol. 4, No.1, 2003.
Mary Kaldor adalah seorang profesor yang juga direktur tentang Program Global Society at the Centre
for the Study of Global Governance, London School of Economics, UK.
4 Untuk keperluan tulisan ini, hasil penelitian International Council on Human Rights tentang
“Deserving Trust: Issues of Accountability for Human Rights NGOs” menjadi rujukan.
5 Robert Gray, Accounting and Accountability, Changes and Challenges in Corporate Social and
Environmental Reproting, New Jersey: Prentice Hall, 1996
6 Menurut Jurgen Habermas, ekspresi ‘civil society’ telah membawa makna berbeda dari apa yang
disebut sebagai ‘bourgeois society’ dari tradisi liberal. Lihat Mary Kaldor, Civil Society and
Accountability, Journal of Human Development, Vol. 4, No.1, 2003, hal.9.
3
lebih sensitif terhadap budaya. Dalam pengalaman Iran, ada kritik bahwa versi ini merupakan
bentuk kontrol sosial, khususnya penindasan (oppression) terhadap perempuan. Namun kritik
ini disarankan oleh post modernist agar tidak membedakannya sembangan, seolah ada tradisi
“good’ westernized civil society dengan ‘bad’ traditional uncivil society. Dalam kasus Turki,
idenya adalah untuk membangun dan memajukan sebuah civil society yang berkarakter “selfgoverning
communities based on religion, with a minimalist state”. Dari perbedaan versi ini,
ada definisi yang lebih ‘inti’, yaitu “civil society always meant a rule governed society based
on the consent of individuals”. Sedangkan aktor-aktornya dapat digambarkan sebagai berikut:
M. Kaldor
Table 1. Types of Civil Society Actors
Social movements NGOs Social organizations Nationalist and religious groups
Mission Emancipation of the poor
and excluded
Development and
humanitarian relief
Protection and
Promotion of member
interests
Empowerment of national
and religious groups
Activities Protests, demonstration,
Mediatique events
Service provision
and advocacy
Service provision,
lobbying
Mobilization through media,
religious orgs, and sometimes
violence.
Social
Composition
Activists, committed
individuals, students
Professional staff Workers, farmers,
employers, local
communities, displaced
persons.
Newly urbanizaed groups,
peasants
Forms of
Organisation
Loose horizontal coalitions,
network
Range from bureaucratic
and corporate to small
scale and informal
Ranges from vertical
and hierarchical to inform
networks
Vertical and hierarchical
although can involve networks
of tightly organized cells,
charismatic leadershipd
Sejarah pengalaman Amerika Latin dan Eropa Timur memiliki kemiripan konteks yan terjadi
di Indonesia. Tudingan negatif terhadap LSM yang bergerak dalam area hak asasi manusia,
lingkungan, perempuan, dan isu demokrasi lainnya merupakan bagian dari cara rejim otoriter
Soeharto untuk membungkam daya kritis rakyat. Bukan hanya di awal pemerintahannya, tapi
juga menjelang akhir kejatuhannya. Simak pemberitaan harian Kompas edisi 13 Agustus
1996 di halaman satu dengan judul: “Presiden: Jangan Gampang Dikelabui Gerakan Yang
Mengatasnamakan HAM dan Demokrasi”:
Presiden Soeharto mengharapkan masyarakat luas, terutama pemuda, tidak mudah
dikelabui berbagai gerakan yang mengatasnamakan demokrasi, hak asasi manusia
(HAM), atau lingkungan. Gerakan-gerakan itu belum tentu sesuai dengan hal yang
diperjuangkan, malahan kadang-kadang justru bermaksud menjatuhkan pemerintah
atau bersikap mental makar.7
Menurut menteri, Presiden Soeharto mengatakan, "Apabila pemerintah sering
mengingatkan masyarakat luas, khususnya pemuda, tentang bahaya laten, PKI atau
paham komunisme, hal itu tidak mengada-ada. Peristiwa kerusuhan 27 Juli lalu,
menunjukkan bahwa ternyata bahaya laten itu memang ada."
7 Kompas, PRESIDEN: JANGAN GAMPANG DIKELABUI GERAKAN YANG MENGATASNAMAKAN
HAM DAN DEMOKRASI, 13 Agustus 1996. Penegasan Kepala Negara itu disampaikan oleh Menteri Negara Pemuda
dan Olahraga, Hayono Isman, seusai diterima Presiden Soeharto di kediaman Jalan Cendana, Jakarta Pusat,
hari Senin (12/8). Kepada Presiden, Menpora antara lain melaporkan keikutsertaan Indonesia di Olimpiade Atlanta
1996. Menpora sendiri pada awal Januari 1996 mendorong pembentukan LSM-LSM di setiap OKP, Kompas, 25
Januari 1996. Ia mengatakan, keberadaan LSM bentukan OKP sekaligus menjawab citra negatif pada OKP yang
selama ini cenderung "bergaya" birokrat. LSM bentukan OKP akan semakin memantapkan OKP itu sendiri, sebab
sekarang OKP tidak hanya harus menciptakan kaderkader
politik, tetapi juga kader pada bidang lain. Negara kita masih membutuhkan LSM-LSM.
4
Menurut Hayono, kerusuhan 27 Juli di Jakarta itu terjadi karena faktor bantuan
eksternal atau dari negara lain. "Mereka bukan dari pemerintah, tapi kelompokkelompok
di luar negeri yang tidak senang Indonesia yang akan segera menjadi
negara industri maju baru. Mereka beranggapan, dengan tidak masuknya Indonesia,
persaingan global akan menjadi tanpa hambatan," katanya. Pada kesempatan itu,
kepada Menpora Hayono Isman, Presiden memberi tahu bahwa ABRI telah
menangkap para tokoh kerusuhan 27 Juli. "Tetapi ABRI-lah nanti yang akan
mengumumkannya, bukan saya," ujar Hayono.
Banyak ‘masalah’ bisa diuraikan dari pernyataan diatas. Beberapa hari setelah pernyataan ini
dilontarkan, juga diberitakan, Kejaksaan Agung memeriksa sejumlah aktivis terkait kasus
subversi pasca penyerangan kantor DPP PDI 27 Juli 1996. Ketua YLBHI Bambang
Widjojanto dan beberapa aktivis lainnya diperiksa seputar penggunaan kantor YLBHI sebagai
tempat kegiatan dan berbagai aktifitas LSM.8 Beberapa nama aktivis yang dicurigai
melakukan subversi juga masuk daftar yang dilarang bepergian ke luar negeri. Selain
Menpora dan Kejaksaan, Menkopolkam saat itu Soesilo Sudarman melontarkan tudingan
negatif bahwa sejumlah LSM, ormas, dan mahasiswa telah disusupi paham komunis.
Selain LSM, Pemerintahan Soeharto juga membungkam hampir setiap potensi kritik di
berbagai lapisan masyarakat seperti buruh, petani, mahasiswa dan media massa. Untuk
mahasiswa, penguasa mengeluarkan Kebijakan Normalisasi Kehidupan Kampus dan Badan
Koordinasi Kemahasiswaan (NKK/BKK) sebagai kontrol politik dan depolitisasi kehidupan
kampus (kebebasan akademik). Media massa yang kritis dalam memberitakan pemerintahan,
diberangus. Kekuasaan Soeharto menggunakan ancaman kekerasan kepada siapapun yang
vokal terhadap pemerintah dan pemodal yang berkolaborasi dengan pemerintah. Pembunuhan
aktivis buruh Marsinah dan pembunuhan wartawan Bernas Udin adalah dua contoh nyata
yang hingga kini bahkan tak dipertanggungjawab lewat hukum yang adil.
Bagaimana dengan kekuasaan saat ini? Belum banyak berubah! Masih menempatkan
Masyarakat sipil sebagai salah satu ancaman internal terhadap negara. Ini ditunjukkan elit
kekuasaan saat ini secara jelas, terutama dari kalangan militer. Dalam dokumen-dokumen
briefing petinggi intel dan militer tahun 2004 (masa-masa panjang pemilihan umum), masih
terdapat pernyataan tertulis “Waspadai LSM yang berwajah HAM, demokrasi dan
Lingkungan”, “Waspadai miskin kota, waspadai buruh” dan lain sebagainya.9
Contoh lainnya lagi dalam sebuah acara seminar 29 Agustus 2006 di Departemen Pertahanan,
Kepala Badan Intelijen Strategis (KaBAIS) Syafnil Armen menuding KontraS, Imparsial, dan
ELSHAM di Papua sebagai “kelompok radikal” yang mengancam ideologi Pancasila. Ketiga
organisasi ini dituduh tidak puas terhadap pemerintah, dan menerima dana asing dan aktif
memberi dukungan politik, finansial dan advokasi kepada gerakan separatis di tanah air.10
Apa artinya reformasi TNI? Apa artinya paradigma baru TNI? Mengapa rakyat masih dinilai
sebagai ancaman dan musuh? Pandangan-pandangan seperti ini muncul sebagai bagian dari
resisten terhadap reformasi. Sebagai respon atas perspektif negara yang demikian, wajar jika
beberapa kalangan Kelompok HAM pada akhirnya juga bersikap resisten terhadap setiap
tindakan yang ditengarai mengancam eksintensi kerja-kerja mereka.
Seluruh upaya kelompok HAM termasuk KontraS tidak selalu berjalan mulus, bahkan
mungkin lebih sering menghadapi tantangan dan hambatan berupa ancaman kekerasan.
8 Kompas, “Kejaksaan Agung Jadwalkan Pemeriksaan Aktivis LSM”, 27 Agustus 1996.
9 Dokumen KontraS, 2004-2005.
10 Lihat berita media elektronik detik.com
http://detiknews.com/index.php/detik.read/tahun/2006/bulan/10/tgl/04/time/163339/idnews/689035/idk
anal/10
5
Tabel 6
Ancaman Kekerasan dan Intimidasi terhadap KontraS 2000-2004
No Bentuk Tindakan Waktu Keterangan
1 Ancaman bom di rumah Munir di Malang, diledakkan
di lapangan sekitar rumah Munir.
21 Agustus 2001 Kepolisian menjinakkan dengan cara
meledakkannya di lapangan.
Tanpa proses hukum yang layak.
2 Ledakan bom (low explosive) di kantor KontraS
Di Jalan Mendut No.3 Menteng Jakarta Pusat
27 Sept 2000 Meledak di malam hari.
Tanpa proses hukum.
3 Penyusupan tas ransel berisi senjata tajam (parang,
Golok) dalam kendaraan bis rombongan
korban Talangsari di Jakarta
6 Sept 2001 Korban sedang mendesak intitusi DPR dan
Komnas HAM mengefektifkan KPP kasus
Talangsari yang sudah dibentuk Juli 2001.
4 Sekitar tiga ratus orang mengaku kelompok cawang
berdarah menyerang kantor dan aktifis KontraS.
13 Maret 2002 Hanya 7 orang diadili dengan hukuman
Ringan
5 Serangan fisik dan perampasan kamera aktifis KontraS 24 Januari 2002 Terjadi di PTUN saat sidang
Gugatan KontraS soal pengangkatan
Hendropriyono sebagai Kepala Bin.
6 Ledakan bom (low explosive) di rumah Munir di Bekasi 29 Agustus 2003 Rumah Munir dijaga polisi beberapa hari.
Pelaku tidak tertangkap.
7 Sekitar seratus orang berseragam Pemuda Panca Marga
(PPM) merusak kantor dan menyerang aktifis KontraS
26, 27 Mei 2003 Polisi menangkap beberapa pelaku. Tapi
tidak proses hukum tindak berlanjut.
8 Penghadangan tim investigasi KontraS
ke desa Talangsari, Lampung
6 dan 7 Februari
2004
Dihadang dalam perjalanan menuju kota
Lampung. Diperiksa sehari penuh oleh
kepolisian karena rekayasa kecelakaan.
Tanpa proses hukum.
9 Munir dibunuh diatas pesawat GA 974 tujuan Jkt-Ams. September 2004 Proses hukum berjalan tidak menyentuh
aktor intelektualnya.
10 Ancaman, teror, intimidasi lewat kiriman surat, telepon,
pesan pendek telepon, kiriman paket bangkai binatang.
2005-2006 Tak satupun kasus ini diselesaikan sec
hukum.
Keterangan :
- Catatan ini belum termasuk ancaman, teror dan intimidasi lain yang dialami langsung oleh Munir maupun
aktivis KontraS lainnya, yang tidak terdokumentasikan.
Dengan memperhatikan realitas politik masa lalu dan masa kini, maka tudingan negatif yang
ditujukan kepada LSM menjadi ahistoris. Tumbuhnya Kelompok yang memperjuangkan
HAM adalah bentuk kritik terhadap rejim otoriter, totaliter dan militeristik. Perjuangan HAM
menjadi alat penantang praktek kekerasan dan penindasan. Atau secara psiko politis,
perjuangan HAM diyakini menjadi pandangan yang mencerahkan. Di sini HAM adalah nilai.
Dan masyarakat sipil, juga Kelompok HAM adalah perwakilan dari nilai-nilai itu. Itulah
mengapa perjuangannya mendapat dukungan.
Nilai-nilai (HAM) yang diperjuangkan itu kini tertulis di sejumlah dokumen penting hak-hak
asasi di dunia. Misalnya Deklarasi Prancis, seperangkat nilai dalam dokumen ini adalah
produk revolusi Prancis yang menjadi petunjuk bangsa Prancis mengenai hidup bersama;
kebebasan, kesetaraan, persaudaraan umat manusia. Atau dokumen PBB mengenai
Deklarasi Universal Hak Asasi Manusia, ini adalah produk atas pengalaman negatif Perang
Dunia II, khususnya holocoust. Dalam kasus Indonesia, perumusan dokumen konstitusi 1945
adalah produk dari kehendak untuk melepaskan dari penjajahan; penindasan ekonomi dan
politik. Konstitusi republik kita saat itu bertekad untuk menghapuskan segala bentuk
penjajahan di muka bumi, mencerdaskan kehidupan bangsa, turut mewujudkan perdamaian
dunia, dan seterusnya. Termasuk nilai kesetaraan gender, serta demokrasi seperti transparansi
dan akuntabilitas. Nilai-nilai inilah yang kemudian hendak diturunkan menjadi kenyataan di
semua sektor kehidupan, dari keluarga sampai negara.
Perjuangan menurunkan nilai itu ke dalam realitas tak mudah. Meskipun nilai-nilai itu telah
dimuliakan dalam dokumen internasional PBB, atau menjadi dasar hukum tertinggi banyak
negara, bukan berarti ia hadir secara otomatis dalam realitas hari ini dan ke depan. Diperlukan
6
sebuah totalitas antara nilai dan tindakan pemenuhannya. Apalagi di berbagai penggalan
sejarah, nilai dan tindakan itu kerap diserang.
Serangan terhadap universalitas nilai HAM dan tindakan Kelompok HAM hingga kini tetap
ada. Pelakunya berasal dari penentang HAM, diktator atau rejim otoriter yang kerap
bersembunyi di balik dalih partikularitas budaya. Serangan juga ditujukan langsung terhadap
Kelompok HAM-nya. Misalnya melalui regulasi sebagai alat kontrol politik atau kebijakan
yang diskriminatif. Di masa Orde Baru, undang-undang ormas mengatur keharusan untuk
mendaftarkan diri, menganut asas organisasi yang resmi diakui penguasa sebagai asas
tunggal, melarang menerima dana bantuan luar negeri, hingga menyalahgunakan isu
transparansi dan akuntabilitas dsb. Pada ujungnya, serangan itu ditujukan untuk
memberangus kebebasan berekspresi dan berorganisasi. Selain regulasi politik, serangan
juga dilakukan dalam bentuk labelisasi, ancaman, kekerasan hingga pembunuhan seperti
diuraikan di atas.
Memahami akuntabilitas Masyarakat sipil, dengan demikian, harus memperhatikan konteks
sosial dan politik kelahirannya. Akuntabilitas adalah sesuatu yang penting. Namun harus
selalu diingat, pertama; Kelompok HAM bukan entitas yang menyediakan pengetahuan dan
keahlian teknis yang bisa dievaluasi dengan seberapa efisien mereka memenuhi targetnya.
Apalagi jika yang dimaksud adalah Kelompok HAM; kedua, sekali lagi, HAM adalah nilai.
Kelompok HAM adalah representasi dari nilai itu. Itulah mengapa banyak orang mendukung
HAM, mendukung gerakan HAM. Mereka percaya nilai-nilai politik dan moral yang
diyakininya dalam HAM. Dan ketiga, jika kita akan melihat aspek teknis dari akuntabilitas
Kelompok HAM, maka nilai politik dan moral itulah yang harus menjadi jendelanya.
C. Bentuk Akuntabilitas
Ada banyak tema untuk menguraikan akuntabilitas, baik moral politik maupun prosedural.
Dari sisi representasi atau konstituensi, pertanyaan pertama yang kerap muncul, siapa pemberi
mandat, legitimasi atau kepada siapa kelompok HAM perlu mempertanggungjawabkan
aktifitasnya? Dalam konteks akuntabilitas moral, mereka yang melakukan pembelaan korban
kekerasan dan pelanggaran HAM, jelas. Namun sering muncul pertanyaan, mengapa banyak
aktifitas kelompok HAM tak bersinggungan langsung dengan kasus para korban? Tema ini
kompleks. Tapi penjelasan sederhananya adalah perubahan kondisi struktural yang membuat
mereka menjadi korban, tak cukup dihapuskan dengan kasus yang ditangani lewat pengadilan.
Ia memerlukan perubahan di tingkat sistem kekuasaan dari negara, sehingga merombak
tatanan politik dan hukum yang tidak adil.
Berikut ini sekadar memberi gambaran beberapa aspek dari tema akuntabilitas. Diantaranya
mengenai efektifitas dan kinerja, sistem evaluasi dan pengawasan berkala, profesionalisme,
- Efektivitas dan Kinerja
Secara prinsipil, organisasi yang bekerja untuk HAM harus bersikap terbuka dan jujur dengan
kelompok lainnya. Tak mudah memang. Tapi secara umum misalnya, dapat menjelaskan hasil
dari kerja-kerjanya secara akurat. Pada kenyataannya, seringkali Ornop HAM mengklaim
berhasil melakukan sesuatu dalam media publikasi mereka, walau mereka hanya bisa
menunjukkan sedikit bukti dari apa yang diklaim. Terkadang sama sekali tidak ada informasi
yang didasarkan pada temuan evaluator independen perihal klaim tersebut. Secara
programatik mungkin saja klaim tersebut bisa dibuktikan, namun secara faktual, tidak ada
perubahan apapun yang terasa atau berhasil dipengaruhi, meskipun sekadar berupa reaksi
penolakan negara melalui pejabatnya, sebagai contoh.
Karenanya KontraS menetapkan indikator-indikator moral (tujuan yang diharapkan tercapai
di level isu, target dan hasil advokasi) dan indikator-indikator prosedural (tujuan yang
7
diharapkan tercapai berdasarkan perencanaan program dan anggaran) sebagai bentuk
penjelasan dari rangkaian aktivitas dan program yang dijalankannya. Indikator-indikator
tersebut dijelaskan secara terrinci dalam Logical Framework (Logframe) Program yang
disusun per tiga tahun, yang menggambarkan capaian yang ingin dituju Organisasi (Goal) dan
Capaian yang ingin dicapai melalui program (Objectives). Dari capaian yang ingin dihasilkan,
Kontras menempatkan indikator moral berupa output dan indikator prosedural berupa bukti
kegiatan (evidence).
Paling tidak, Logframe inilah yang akan menjadi rujukan kerja selam tiga tahun, dengan
penyesuaian-penyesuaian berdasarkan perubahan konteks, tuntutan dan tingkat kemampuan
mencapai hasil program. Biasanya Logframe yang disusun KontraS juga mencerminkan visi
praktis yang ingin dicapai dalam tiga tahun, terutama terkait dengan isu dan program,
perkiraan tahapan kegiatan dan hasil yang dapat dicapai hingga tahun ketiga, serta perkiraan
anggaran dan frekwensi kegiatan pada setiap tahunnya.
Dengan Logframe tersebut, maka klaim yang berlebihan terhadap suatu perubahan dalam isuisu
dan agenda HAM dapat dihindarkan, sekaligus menumbuhkan suatu budaya organisasi
yang tidak ‘sekadar bicara’ namun berani dan mampu menunjukkan bukti atas apa yang
selama ini diklaim sebagai tujuan atau visi dan misi yang hendak dicapai KontraS dalam
perjuangannya.
Efektivitas Seperti Apa yang Ingin Dicapai? Efektifitas KontraS bisa dinilai dari level yang
berbeda-beda, seperti:
- Organisasi; dalam hal profil, reputasi atau tingkat pengakuan publik.
- Program; dalam hal meningkatkan dukungan publik atau meningkatkan kesadaran
publik atau meraih capaian-capaian kecil.
- Tindakan atau inisiatif; misalnya kemampuan ‘memaksa’ negara memberikan
tindakan hukum terhadap pelaku pelanggaran HAM.
Dalam hal ini, efektivitas kerja kerja Kontras di tiga level tersebut dijaga dengan ketat, antara
lain melalui mekanisme rapat evaluasi yang berifat periodik atau rapat koordinasi yang
dilaksanakan berdasarkan program dan isu. KontraS juga menilai efektivitas kerjanya
berdasarkan beberapa hal seperti: 1). Pengakuan Publik; 2). Kepercayaan Publik; 3). Level
akses; 4). Liputan Media; 5). Pengakuan Resmi; 6). Meningkatnya dukungan publik dalam
hal pendanaan dan pelibatan; 7). Pemahaman publik terhadap isu-isu HAM yang spesifik; 8).
Aksi publik (keikutsertaan dalam aktivitas Kontras; 9). Keberhasilan dalam perubahan policy
yang spesifik atau adanya adopsi terhadap reformasi kebijakan HAM; 10). Persuasi yang
sukses; serta 11). Peningkatan perfomance institusi.
Secara sederhana, ini bisa dilihat dari frekuensi pengaduan, surat menyurat, publikasi dan
liputan media, respon dari berbagai pihak, permintaan untuk sharring pengetahuan atau
menjadi bagian dari advokasi yang dilakukan oleh Ornop HAM lainnya, serta frekuensi
berjaringan di level nasional dan internasional.
Salah satu indikator efektivitas yang juga diberlakukan oleh KontraS adalah penghindaran
duplikasi aktivitas baik yang telah atau akan dilakukan oleh Ornop HAM lainnya di satu
wilayah atau isu yang sama. Jika dipandang sangat penting untuk tetap masuk dan terlibat
dalam aktivitas tersebut, KontraS biasanya memilih untuk mendorong Ornop yang sudah
leading atau berkolaborasi, termasuk juga dengan melakukan share dalam hal sumber daya.
- Evaluasi
8
Evaluasi adalah mekanisme untuk menilai seberapa tepat asumsi dan perencaan yang telah
disusun dan seberapa jauh hal tersebut mampu diwujudkan dalam program serta aktivitasaktivitasnya.
KontraS sendiri biasanya memulai dengan mengecek kesesuaian antara
Logframe dan impelementasinya, dengan memperhatikan dokumen pendukungnya seperti
hasil aktivitas atau dokumen laporan pelaksanaan aktivitas. Biasanya evaluasi tersebut
menjabarkan pula kendala dan peluang terkait dengan terlaksana tidaknya program. Termasuk
dengan menggunakan instrumen pengecekan efektivitas di atas.
KontraS sendiri juga meminta kepada pihak luar untuk terlibat dalam evaluasi yang
dilakukannya, antara lain dengan mengundang beberapa pihak dan korban yang dipandang
bisa memberikan penilaian objektif atas apa yang telah dilakukan KontraS serta memberikan
rekomendasi atas apa yang masih harus dilakukan KontraS. Rekomendasi-rekomendasi
tersebut menjadi dasar dari formulasi program tahun berikutnya sekaligus menjadi catatan
atas prfomance organisasi, yang juga dimasukkan dalam laporan narasi dengan Dewan
Pengurus atau Mitra.
Dalam hal evaluasi dan pengecekan yang dilakukan akuntan publik, KontraS juga
memberikan perhatian terhadap catatan dan rekomendasi yang dikeluarkan, terutama terkait
dengan kesalahan, kekurangan, inefisiensi, ketidaktepatan dan ketidakakuratan data, serta
perbaikan-perbaikan yang seharusnya dilakukan organisasi.
- Profesionalisme
Profesionalisme biasanya dipertimbangkan sebagai suatu standar positif yang tertinggi.
Ketidakprofesionalan dalam bekerja bukan saja menempatkan Ornop HAM tersebut sebagai
organisasi yang tidak kredibel, namun juga menyebabkan advokasi terhadap isu-isu dan
kasus-kasus HAM menjadi terhambat. Profesionalisme yang dimaksud bisa dilihat dari
kapasitas menjalankan program, kapasitas manajemen organisasi, serta kapasitas bekerja
dengan pihak-pihak lain.
Dalam menjalankan program, KontraS menekankan pada ketepatan waktu dan ketajaman
fokus, dimana pihak yang menjadi target advokasi ‘dipaksa’ untuk mengikuti rancangan yang
telah disiapkan KontraS. Ini penting mengingat pihak-pihak tersebut (seperti Komnas HAM
dan aparat penegak hukum) relatif abai terhadap kewajiban mereka, yang juga dipengaruhi
dengan ketidakjelasan sikap politik negara dalam memajukan HAM.
Manajemen Organisasi KontraS juga memperhatikan hal-hal seperti disiplin kerja, laporan
kegiatan, komitmen dengan pihak ketiga, serta landasan etik dan nilai dasar organisasi.
Walaupun pola relasi yang dibangun bersifat egaliter, namun tetap memperhatikan prinsipprinsip
manajemen organisasi yang profesional.
Dalam bekerja dengan pihak-pihak lain, terutama jaringan nasional dan internasional, Kontras
mengedepankan keketatan pada komitmen dan kesepakatan yang telah dibuat. Prinsipnya,
KontraS menempatkan jaringan-jaringan tersebut sebagai mitra strategis, baik dalam
pelaksanaan program maupun dukungan politik.
Semua tema akuntabilitas diatas juga perlu dilengkapi dengan aspek akuntabilitas prosedural
yang lebih teknis. Antara lain laporan publik, kepemimpinan organisasi dan aspek mekanisme
pengambilan keputusan lainnya di dalam organisasi, ke dalam dan ke luar organisasi.
D. Penutup
Pada intinya akuntabilitas adalah sebuah konsekuensi logis atas sebuah aktivitas. Dan
biasanya terkait dengan klaim atas kepentingan yang diwakili aktivitas tersebut, serta
transparansi dalam proses dan pengelolaan program. Pertanyaan tentang akuntabilitas adalah
9
tuntutan tentang pertanggungjawaban, yang barangkali tidak akan sama antara Ornop dengan
Negara, baik pemerintah maupun parlemen, ataupun dengan lembaga/ perusahaan komersial.
Bahkan tidak sama pada setiap Ornop. Semakin besar dan luas wilayah kerjanya, akan
mendorong semakin tingginya tuntutan pertanggungjawaban.
Dengan demikian, Ornop pada dasarnya adalah organisasi yang bersifat terbuka, tidak kebal
hukum dan wajib menunjukkan akuntabilitas publiknya. Dan sejauh ini, kalangan Ornop
HAM sudah memiliki mekanisme akuntabilitasnya sendiri, sehingga kekhawatiran
penyimpangan dan penyalahgunaan relatif dapat diminimalisir.
Persoalannya, adalah campur tangan negara dalam proses pembangunan mekanisme
akuntabilitas Ornop. Pengalaman masa lalu menunjukkan kecenderungan destruktif masuknya
negara dalam wilayah ini. Negara cenderung mencari sesuatu melampaui apa yang dipandang
cukup sebagai bentuk pertanggungjawaban publik sebuah Ornop. Apalagi dalam kondisi
dimana reformasi politik, hukum, dan HAM masih sebatas formalistik. Reformasi dan
demokratisasi negara belum terasa berarti karena tidak bisa secara konkrit memenuhi tuntutan
publik yang otentik. Bahkan di tingkat tertentu masih menempatkan kalangan Ornop sebagai
“lawan”.
Meski demikian catatan ini hendak mengajak kita terus berefleksi proyektif ke depan secara
lebih realistis. Ornop HAM juga menyadari banyak kelemahan dalam dirinya. Kontras
meyakini bahwa energi gerakan HAM yang ditunjukkan dalam resistensi rakyat sipil di
berbagai sektor tidak pernah habis dan akan selalu ada di mana-mana. Wacana akuntabilitas
merupakan bentuk harapan akan tumbuhnya Ornop HAM yang lebih kredibel, yang
menyuarakan aspirasi rakyat. Paling tidak, pewacanaan tentang transparansi dan akuntabilitas
perlu dilihat sebagai masukan dan kritik dari berbagai pihak, dalam rangka perbaikan diri dan
upaya bersama menuju standar tertinggi dari peradaban hidup kita sebagai manusia.
10
E. Menuju Akuntabilitas Moral dan Prosedural
Persoalan transparansi dan akuntabilitas keuangan bukan urusan utama. Revrison Baswir
menilai bahwa meskipun masalah keuangannya dikelola dengan baik, dilaporkan secara
transparan dan akuntabel, tapi itu belum sebenarnya bicara apa-apa, selain hanya soal bahwa
uangnya berapa dipakai, untuk apa, kemudian sudah dicatat, dilaporkan atau diaudit.11
Menurutnya, substansi dari tiap-tiap institusi sebenarnya justru terletak pada apa yang disebut
sebagai misi dari institusi tersebut. Sejauhmana sebuah institusi sudah konsisten dengan
misinya, sejauh mana dia sudah mencapai atau tidak mencapai misinya itu melalui program
kerjanya; dan sejauh mana konstituen mengakui bahwa institusi itu telah bekerja sesuai
misinya. Jadi yang penting adalah transparansi dan akuntabilitas dari pencapaian program
institusi. Inilah yang sering disebut performance audit.
C.1. Laporan Keuangan dan Program
Umumnya kalangan Ornop membangun dan bahkan memiliki mekanisme transparansi dan
akuntabilitas keuangan dan program bagi anggotanya, konstituen, donor, maupun pihak yang
lain. Khusus untuk KontraS, terdapat mekanisme atau sistem akuntabilitas internal organisasi
mengenai anggaran. Pengelolaan anggaran pada awal pendirian organisasi dikelola langsung
oleh pendukungnya, yaitu YLBHI dan lain-lain. Ketika itu (1998-2000), pencarian sumber
dana dan manajemen pengelolaan sepenuhnya menjadi urusan YLBHI. Secara resmi, kontras
memang belum dapat membuka rekening atas nama organisasi. Audit keuangan dilakukan
melalui sistem manajemen keuangan YLBHI. Namun setelah dapat memiliki status sebagai
yayasan, KontraS mengelola manajemen pencarian dan penggunaan anggaran sendiri. Setiap
tahun, laporan keuangan diaudit oleh auditor independen yang memenuhi standar (SAK)
akurasi dan kejujuran.
Laporan keuangan ini secara menyeluruh dipertanggungjawabkan oleh Badan Pekerja kepada
Dewan Pengurus organisasi, lembaga pengawas internal organisasi serta pihak ketiga yang
menjadi mitra program. Badan Pekerja bertanggungjawab kepada Dewan Pengurus yang
terdiri dari orang-orang yang dipilih oleh forum rapat tertinggi, Rapat Umum Anggot. Dewan
Pengurus sendiri beranggotakan unsur pendiri, pendukung organisasi, dan perwakilan korban.
Dewan ini bertanggungjawab kepada orang-orang yang memilih anggota Dewan Pengurus di
Rapat Umum Anggota.
Representasi korban untuk duduk di kursi Dewan Pengurus merupakan syarat penting bagi
kontras. Dalam Dewan Pengurus terdapat tiga representasi kelompok korban pelanggaran
HAM. Arief Priyadi ayahanda dari mahasiswa yang tewas di Semanggi, lalu Wanmayetty,
seorang anak korban dari peristiwa Tanjung Priok, serta Mugiyanto, seorang aktivis yang
sempat diculik lalu dilepaskan. Mugiyanto mewakili para aktivis yang dihilangkan. Dewan
Pengurus bersidang satu tahun sekali. Sementara Rapat Umum Anggota adalah forum
tertinggi organisasi dan bersidang setiap tiga tahun sekali. Forum ini membahas laporan
pertanggungjawaban keuangan Badan Pekerja berdasarkan mandat program yang diberikan.
Hal diatas tercakup dalam mekanisme akuntabilitas internal organisasi yang tertuang dalam
AD/ART atau SOP Umum mengenai Sistem Organisasi dan SOP Khusus mengenai
Keuangan organisasi. Di dalamnya diatur bahwa sumber daya keuangan organisasi diperoleh
dari dana publik untuk kerja-kerja organisasi yang tidak bertujuan untuk mencari keuntungan,
apalagi keuntungan personal dari para pendiri, pengurus atau pekerja dan relawannya.
Memang ini masih merupakan pertanggungjawaban yang bersifat sangat konvesional, karena
hanya melibatkan para pihak inti yang dekat dengan kerja harian KontraS. Sejauh ini memang
11 Problematika LSM di Indonesia menurut Revrison Baswir dalam Kritik dan Otokritik LSM, Ford
Foundation dan Yayasan Tifa, Januari 2004.
11
sedang dikembangkan mekanisme yang lebih terbuka, misalnya dengan memberikan akses
informasi terhadap beberapa kalangan yang membutuhkan informasi tentang program dan
sumber pembiayaan yang telah diperiksa oleh akuntan publik, sesuai dengan standar
pemeriksaan akuntansi yang berlaku.
C.2. Laporan Tahunan
Di samping Laporan Keungan dan Program, setiap tahun Kontras mengeluarkan laporan
Tahunan (annual Report) yang meliputi gambaran tentang paparan kondisi HAM dan upayaupaya
serta strategi mencapai misi organisasi melalui program. Termasuk juga
menggambarkan hambatan dan tantangan yang dihadapi dalam menjelankan programprogram
tersebut. Laporan tersebut tersedia dala edisi cetak atau dapat diakses melalui
website organisasi.
Jelas hal ini pun mungkin belum memenuhi standar, karena belum mencantumkan secara
terbuka nilai pengelolaan anggaran serta catatan atas efetifitas dan efisiensinya, yang
sebenarnya masih dilaporkan secara terbatas pada Laporan Keuangan dan Program di level
organisasi.
Artinya Kontras sebenarnya juga menyediakan laporan Tahunan yang terkait dengan
program, dimana hirarkinya biasanya adalah berdasarkan rantai pertanggungjawaban.
Seorang staf akan bertanggungjawab kepada Kepala Divisinya, lalukepala Divisi akan
membuat pertanggunjawaban program kepada Kepala Bidang Operasional yang kemudian
akan diteruskan kepada Koordinator Badan Pekerja. Koordinator Badan pekerja lalu membuat
pertanggungjawaban yang disampaikan kepada Dewan Pengurus yang kemudian
dipertanggungjawabkan juga oleh mereka di level Kongres terkait dengan fungsi dan tugas
pengawasan mereka. Sampai di sini mekanisme ini sebenarnya sudah cukup berjalan.
C.3. Kepemimpinan
Pada prinsipnya kepemimpinan termasuk dalam Ornop HAM seperti Kontras memainkan
peranan yang sangat signifikan dalam mendorong sebuah advokasi HAM yang efektif.
Organisasi yang bekerja di sektor HAM hanya dapat bekerja maksimal dan memiliki reputasi
publik yang baik bila dilengkapi dengan figur kepemimpinan yang kredibel, akuntabel dan
legitmated.
Awalnya, Kontras yang didirikan dalam bentuk gugus tugas investigatif untuk kasus-kasus
penghilangan orang secara paksa, bukanlah merupakan organisasi yang didesain menjadi
organisasi permanen, karena secara organisasional Kontras sendiri didirikan oleh beragam
komunitas, termasuk dua organisasi yang sudah masuk dalam isu-isu HAM, yaitu YLBHI dan
ELSAM. Namun dalam perkembangannya KontraS dituntut untuk dapat bekerja dalam waktu
yang lebih panjang mengigat bahwa advokasi kasus penculikan aktivis pro demokrasi
sepanjang 1997-1998 tidak serta merta berhasil dengan berubahnya rezim. Belum lagi muncul
tuntutan publik terutama dari komunitas korban agar KontraS juga memasuki wilayah isu
pelanggaran HAM lainnya (pembunuhan diluar prosedur hukum, penyiksaan, penangkapan
dan penahanan sewenang-wenang), wilayah-wilayah dengan intensitas pelanggaran HAM
yang sangat tinggi (Aceh, Timor Timur dan Papua), wilayah-wilayah yang dilanda konflik
sosial (Sambas, Ambon, Sampit, Poso), isu-isu sektoral lain (konflik sumberdaya alam,
perburuhan, petani, nelayan, komunitas minoritas etnis dan agama) hingga ke reformasi
sektor keamanan (terkait dengan reformasi TNI, Polri dan BIN).
Kepemimpinan Munir sebagai Koordinator pertama Badan Pekerja KontraS pada sampai
dengan tahun 2000 menjadi ikon bagi gerakan KontraS bahkan hingga saat ini. Munir sendiri
mengembangkan satu pola advokasi yang kontinyu bersama-sama komunitas korban
pelanggaran HAM dan mengembangkan gugus tugas investigasi, sehingga memperkuat
12
tekanan politik dan tuntutan hukum yang diajukannya. Pada periode ini pula Kontras mulai
memasuki isu-isu lain selain penghilangan orang secara paksa, mendirikan gugus kerja
KontraS di Aceh, serta secara aktif mendesakkan kerja komprehensif pemerintah untuk
menyelesaikan konflik-konflik sosial di Sambas dan Ambon.
Tahun 2000 terjadi suksesi kepemimpinan di KontraS, Munir digantikan oleh Munarman,
yang pada waktu itu memimpin KontraS di Aceh. Dalam Periode ini Kontras sebagai
organisasi yang lebih permanen dengan program-program yang lebih tersistematis mulai
dibangun, termasuk dengan pembentukan gugus tugas Kontras di Papua dan Sumatera Utara.
Dari sinilah dinamika kepemimpinan terus terjadi, sebagai bagian dari proses pembentuk satu
Ornop HAM yang memiliki kapasitas baik dalam memajukan advokasi HAM di Indonesia.
Secara Organisasi, Kontras mengembangkan sistem kepemimpinan yang egaliter, dipilih
secara terbuka baik dengan melibatkan Badan Pekerja ataupun Anggota Perkumpulan, serta
memberikan perhatian terhadap proses regenerasi dan suksesi yang berbasis pada
transformasi kepemimpinan dan pengembangan organisasi. Sehingga dapat dikatakan bahwa
dalam hal akuntabilitas di level ini, KontraS sudah mampu berjalan dengan semestinya,
terbuka dan memberikan kesempatan bagi setiap indvidu di dalam organisasi untuk
berpartisipasi.
C.4. Dewan Pengurus
Di KontraS, Dewan Pengurus merupakan representasi dari anggota Perkumpulan yang
ditunjuk untuk menjalankan dua fungsi, yaitu fungsi pengawasan, dan fungsi asisntensi –
berdasarkan permintaan Badan Pekerja. Dewan Pengurus menjalankan tugas resminya secara
periodik berdasarkan kalender evaluasi yang ditetapkan, misalnya per-triwulan. Dewan
Pengurus lah yang kemudian akan menyampaikan pandangan dan catatan evaluasinya di
forum Kongres, untuk juga memberikan penilaian, apakah Kontras di bawah kepemimpinan
seorang Koordinator yang berada dalam pengawasannya telah berjalan sebagai Ornop HAM
dan menjalankan program sesuai dengan visi dan misinya.
Dewan Pengurus ini tidak menerima gaji dari organisasi dan bekerja secara independent.
Secara khusus mereka merupakan individu-individu yang memiliki kewenangan dan kapasitas
memberikan masukan bagi Badan Pekerja, melakukan pengawasan perfomance organisasi
dan manajemennya, memastikan bahwa seluruh kebijakan diterapkan dan diadposi oleh
organisasi. Secara umum mereka sebenarnya merupakan orang individu yang menjalankan
fungsi auditor independen terhadap program dan nilai-nilai yang dipraktekkan organisasi.
C.5. Anggota Perkumpulan
Awalnya, untuk memenuhi kebutuhan status hukum, organisasi KontraS berbentuk Yayasan,
yang pada tahun 2004 diubah menjadi Perkumpulan. Beberapa dari mantan Pengurus
Yayasan masuk dalam Perkumpulan KontraS, dimana mereka juga merupakan aktivis Ornop
HAM atau kalangan akademisi dan tokoh Ormas yang juga memiliki perhatian terhadap
HAM. Komposisi Anggota Perkumpulan yang bersifat terbuka memungkinkan untuk
masuknya representasi korban pelanggaran HAM yang selama ini bekerja bersam-sama
dengan KontraS.
Anggota Perkumpulan ini terlibat aktif dalam Kongres yang dilaksanakan per tiga tahun
untuk melakukan evaluasi terhadap Orgnisasi, merancang dan mengamandemen konstitusi
organisasi, merumuskan pokok-pokok arah kebijakan organisasi dalam 3 tahun mendatang,
serta memilih kepemimpinan baru di dalam organisasi.
C.6. Stakeholders di dalam: Badan Pekerja KontraS
13
Badan Pekerja KontraS merupakan pelaksana kebijakan organisasi KontraS di level eksekutif
yang terdiri para profesional dan atau mereka yang memiliki minat dan kemampuan untuk
bekerja memperkuat kapasitas KontraS. Dalam hal ini, organisasi juga menunjukkan concernnya
terkait dengan hak dan kewajiban, penghargaan dan sangsi serta fasilitas pendukung kerja
sesuai dengan tugas dan fungsinya. Fasilitas ini meliputi fasilitas yang bersifat umum atau
kolektif (tunjangan, asuransi) atau yang terkait dengan fungsi dan tugas tertentu.
Mereka juga mendapatkan kesempatan untuk pengembangan kapasitas, seperti dilibatkan
dalam berbagai training dan workshop untuk pengembangan kapasitas serta akses untuk
melanjutkan pendidikan. Dalam kondisi mereka mendapat ancaman dan kekerasan terkait
dengan tugas yang dilaksanakannya, organisasi akan memberikan proteksi dan bantuan
hukum yang memadai.
C.7. Stakeholders di luar: Organisasi Masyarakat Sipil
Dalam banyak advokasi yang dilakukannya, KontraS juga melibatkan diri dalam berbagai
aliansi dengan banyak pihak dan jaringan.
Dalam kondisi demikian, kekhawatiran akan penyalahgunaan menempatkan kalangan Ornop
HAM menjadi sangat berhati-hati untuk mendorong dan mendukung ide regulasi akunbailitas
Ornop ini. Di satu sisi ini penting untuk ‘memberantas’ prilaku sekelompok orang yang
mengatasnamakan diri Ornop, namun cenderung bekerja diluar parameter bahkan
bertentangan dengan meanstream Ornop HAM sehingga merusak citra Ornop di mata publik,
tetapi di sisi lain mengkhawatirkan masuknya tangan-tangan negara untuk kembali
membelenggu kerja-kerja Ornop HAM yang dengan susah payah diraih melalui gerakan
reformasi 1998.
Ketiga, dilihat dari aktor yang mewacanakan. Aktor amat penting untuk melihat motif dan
kepentingan di balik pewacanaan. Seandainya benar bahwa pemerintah memiliki agenda
untuk membuat regulasi bagi Ornop, maka dengan dua argumentasi di atas akan muncul
beragam resistensi. Namun jika wacana tersebut merupakan konsensus kalangan Ornop untuk
menunjukkan kemauan politik untuk lebih akuntabel dan transparan di mata publik, serta
untuk ‘memberantas’ penyalagunaan nama ornop untuk kepentingan yang merugikan publik
dan citra Ornop, niscaya akan ada dukungan yang cukup kuat dari kalangan Ornop sendiri.
Pengalaman KontraS
Represi melahirkan resistensi, dan resinstensi ini lambat laun membentuk konsolidasi
perlawanan. Represi kekuasaan otoriter Soeharto yang memuncak sepanjang 1996-1997
membuat sejumlah aktivis dari berbagai organisasi non pemerintah dan organisasi mahasiswa
mendorong lahirnya satu gugus tugas “untuk melakukan perlawanan’ terhadapnya yang
dikonsolidasikan dalam rupa pembentukan KontraS. Semangat konsolidasi ini juga diperkuat
oleh keluarga korban yang melaporkan dan mengadukan sanak keluarga yang hilang ke
Kontras. Mereka adalah sejumlah aktivis yang “dihilangkan” pasca peristiwa penyerangan
terhadap kantor DPP PDI di Jalan Diponegoro, 27 Juli 1996.
Pembentukan sebuah organisasi untuk melawan penguasa saat itu terasa seperti proyek bunuh
diri politik. Selain karena rejim Suharto selalu memilih jalan represif untuk menghadapi
suara-suara kritis terhadap kekuasaannya, aktivis yang hilang pun belum kembali. Bahkan
turbulensi politik yang dipengaruhi faktor krisis ekonomi dan politik saat itu pun sedang
memanas, yang ditandai dengan meningkatnya protes dan perlawanan rakyat sebagai respons
atas memburuknya situasi ekonomi yang dibarengi dengan meningkatnya berbagai bentuk
represi, termasuk penghilangan orang secara paksa.
14
Terangkatnya kasus orang hilang sendiri bergerak dari desas-desus menjadi masalah publik
setelah solidaritas dan keprihatinan muncul terekspresi konkret dengan tumbuhnya keberanian
sementara kalangan sipil untuk melaporkan soal itu secara resmi dan mengumumkannya
kepada masyarakat luas. Tanpa dimulai dengan keberanian itu, kasus itu selamanya hanya
akan menjadi desas-desus.
Segala kegiatan KontraS di masa itu dirumuskan bersama para korban, keluarga dan
kerabatnya. Aktivitas saat itu berkisar seputar pendampingan korban atau keluarganya, lalu
investigasi lapangan, pelaporan dan kampanye. Mandat awal diberikan kepada organisasi dari
orang tua yang kehilangan anak-anaknya, dari istri yang kehilangan suaminya dan para aktivis
yang merasa bertanggungjawab atas belum kembalinya “mereka yang hilang”. Kepada
mereka semua kerja-kerja KontraS dipertanggungjawabkan.
Perluasan Mandat dan Area Kerja KontraS
Dalam visinya sejak awal, Kontras berusaha menyadari bahwa kekerasan memang bukan
semata-mata persoalan intervensi militer ke dalam sistim kehidupan politik, akan tetapi juga
menyangkut kondisi struktural, kultural dan hubungan antar kelompok sosial dan strata sosial
yang cenderung mengedepankan kekerasan dan simbol-simbolnya. Pencapaian visi dan misi
organisasi diarahkan untuk mengajak semua pihak untuk bersama mendorong berkembangnya
ciri-ciri kehidupan bernegara yang bersifat sipil, dan jauhnya politik dari pendekatan
kekerasan. Baik yang lahir dari prinsip-prinsip militerisme sebagai sebuah sistem, perilaku
maupun budaya politik.
KontraS yang awalnya berbasis pada pembelaan hukum bagi konstituen korban, dalam
perkembangannya dituntut untuk juga mampu memberikan respons terhadap dinamika politik
dan hukum yang melahirkan politik kekerasan dan impunitas. Karena itu, dasar-dasar
perumusan program kerja KontraS dilakukan dengan berbasis pada kerangka berikut:
1. Prevensi Viktimisasi dalam Politik Kekerasan
Upaya bersifat preventif untuk melindungi kepentingan masyarakat dari adanya
kecenderungan yang menempatkan bagian-bagian dalam masyarakat sebagai sasaran dan
korban politik kekerasan yang dilakukan oleh negara dan atau kekuatan-kekuatan besar lain
yang potensial melakukan hal itu.
2. Due Process of Law
Menuntut adanya pertanggungjawaban hukum terhadap para pelaku pelanggaran HAM,
melalui mekanisme dan prosedur hukum yang fair. Dalam kategori ini, KontraS melihat
dalam bentuknya yang lebih luas, yakni segala upaya yang harus dilakukan untuk turut
memperjuangkan terbentuknya sebuah pranata hukum yang menjamin penghormatan yang
tinggi terhadap hak dan martabat manusia.
3. Rehabilitasi
Rehabilitasi korban meliputi upaya pemulihan secara fisik maupun psikis dari akibat-akibat
yang ditimbulkan oleh tindak kekerasan negara dan bentuk-bentuk pelanggaran hak asasi
manusia lainnya, yang mutlak diperlukan dalam melakukan advokasi lebih luas. Dalam
kerangka ini, pengikutsertaan korban dan keluarga korban sebanyak mungkin dalam proses
advokasi adalah konsekuensinya. Sehingga metode pengorganisasian korban dan keluarga
korban untuk turut serta dalam upaya advokasi juga ditujukan untuk melakukan usaha
penyadaran dan penguatan elemen masyarakat secara lebih luas.
4. Rekonsiliasi dan Perdamaian
Rekonsiliasi adalah tuntutan yang tidak terhindarkan dari fakta terdapatnya banyak kasus
besar menyangkut tindakan pelanggaran HAM yang berat di masa lalu yang sulit terungkap
dan dimintakan pertanggungjawaban. Rekonsiliasi juga merupakan langkah alternatif yang
15
mungkin diambil dalam menghadapi banyaknya fenomena pertikaian massal yang bersifat
horisontal dan melibatkan sentimen-sentimen suku, agama, etnis dan ras yang terjadi di tanah
air. Langkah ke arah itu tentu saja harus didahului oleh sebuah pengungkapan fakta-fakta dan
kebenaran yang sejelas-jelasnya sebagai syarat mutlak adanya rekonsiliasi. Oleh karena itu
KontraS dituntut untuk turut serta melakukan upaya-upaya nyata dan mendorong segala usaha
yang mengusahakan terciptanya sebuah rekonsiliasi dan perdamaian yang lebih nyata sebagai
langkah penyelesaian berbagai persoalan HAM di masa lalu dan pertikaian massal secara
horisontal di berbagai daerah.
5. Mobilisasi Sikap dan Opini
a. Anti politik kekerasan
Secara intensif dikembangkan wacana tentang anti politik kekerasan dan gerakan anti
kekerasan secara lebih luas. Misi dari proses ini adalah membangun sensitifitas masyarakat
atas adanya berbagai bentuk kekerasan, secara khusus terhadap praktik penghilangan orang
secara paksa, perkosaan, penganiayaan, penangkapan dan penahanan orang secara sewenangwenang,
pembunuhan diluar proses hukum, oleh unsur-unsur negara. Dalam jangka panjang
diharapkan terjadi sebuah koreksi mendasar atas politik kekerasan yang selama ini
berlangsung.
b. Pelanggaran HAM
Dalam jangkauan lebih luas, KontraS harus menempatkan porsi yang sangat penting bagi
segala bentuk pelanggaran HAM yang pernah terjadi dan mengedepankannya di dalam
wacana publik untuk dipersoalkan sebagai upaya membangun kesadaran akan pentingnya
pengormatan terhadap HAM. Secara prinsip, problem HAM juga harus dipersoalkan sebagai
hal mendasar yang harus dipertimbangkan pada setiap pengambilan kebijakan oleh negara
maupun setiap usaha yang dilakukan demi membangun kehidupan bermasyarakat dalam
dimensinya yang luas. Untuk itu, KontraS melakukan pemantauan dan pengkajian yang
serius terhadap segala hal menyangkut penegakan HAM di Indonesia.
KontraS tumbuh bergerak seiring dan sejalan dengan transisi politik Indonesia yang dimaknai
sebagai zaman reformasi. Keduanya seolah membangun suatu hubungan afinitas, satu
mempengaruhi yang lain, begitu pula sebaliknya. KontraS lahir dan berkembang dalam
lingkungan sosial politik yang berubah; dari kontrol rezim totalitarian yang sangat represif ke
arah sistem yang lebih negosiatif di bawah kendali rezim politik elektoral yang lebih dinamis.
Salah satu capaian dari kekuatan reformasi adalah adanya kebebasan pers. Kampanye HAM
kemudian mendapat publisitas dari khalayak ramai karena atmosfir politik yang relatif bebas
terbuka, terutama karena ada ruang kebebasan pers. Tanpa kebebasan pers, sulit. Dukungan
pers berperan dan menyumbang signifikan terhadap perkembangan HAM, termasuk terhadap
apa yang telah dikerjakan KontraS. Terminologi HAM yang dipersepsikan seperti barang
haram oleh Orde Baru kemudian di masa rezim berikutnya justru menjadi kosakata umum dan
legal formal, meski sebatas formalitas.
Kontras hanyalah salah satu dari sekian banyak Ornop HAM yang muncul dan bergerak
secara dinamis dalam dinamika politik 1997-1998 yang akhirnya berhasil mendorong
tumbangnya rezim Seharto. Paska jatuhnya pemerintahan Orde Baru, bersama-sama Ornop
HAM lainnya KontraS menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari upaya “reformasi”
terutama terkait dengan tuntutan penegakan hukum dan perubahan kebijakan di sektor hukum
dan HAM, pencabutan peran politik dan ekonomi aktor-aktor keamanan yang berdampak
pada pelanggaran HAM, serta perwujudan supremasi sipil dan pemerintahan demokratis di
bawah otoritas politik yang bersifat sipil. Capaian kerja seluruh Ornop HAM ini bisa dinilai
dari refleksi dinamika politik transisi di Indonesia sampai dengan saat ini yang ditandai
dengan begitu banyak perubahan struktural, meskipun juga terasa sekali perubahan tersebut
16
sangat tidak memadai bila dibandingkan dengan cita-cita transisi demokrasi dan standar
peradaban kemanusiaan yang kita harapkan.
Sedikit yang membayangkan bagaimana sebuah kelompok yang didirikan oleh kerja
voluntaristik dari sekelompok aktivis bisa bertransformasi sampai bentuk saat ini selama
sembilan tahun. Dari sebuah eksperimen politik yang relatif spontan untuk menandai
perlawanan terhadap rezim solid yang mulai goyah lewat isu ’orang hilang’, kemudian
berkembang menjadi sebuah organisasi yang bekerja atas dasar patokan standar HAM yang
lebih tersistematis. Aktivitasnya, bukan lagi sebatas mendampingi korban. Tapi juga advokasi
yang lebih luas mulai dari level pemerintah lokal, nasional, sampai internasional. Mulai dari
penggalangan aksi demonstrasi di jalan-jalan sampai turut lobby kebijakan. Wilayah kerja
studi yang dianggap bukan tipikal karakternya atas masalah pelanggaran HAM juga mulai
diperhatikan lebih serius.
Dengan kata lain, pekerjaannya bukan sebatas mengekspose sebuah kekerasan politik yang
dialami korban pemberi mandat kepada KontraS. Tapi juga menentang segala potensi
kebijakan yang melanggar HAM dan demokrasi atau menentang perilaku eksesif aparatur
negara.
Dilihat dari kompetensi isu ternyata KontraS juga menjalani sebuah proyek evolusi, dari
awalnya merupakan tim pencari orang hilang, menjadi organisasi HAM dengan cakupan kerja
hampir di banyak isu hak-hak yang tercantum dalam rumpun hak-hak sipil dan politik serta
hak ekonomi, sosial dan budaya. Evolusi juga terlihat dari perhatiannya dari isu HAM
konvensional hingga yang lebih rumit seperti militerisme, intelejen, dan isu kontemporer
seputar reformasi sektor keamanan dan kontra-terorisme.
Dengan perspektif HAM, Ornop HAM selalu berusaha mengkaitkan semua isu-isu tersebut
dengan persoalan HAM, akibatnya harus ada konsekwensi lebih lanjut; satu kerja pengawalan
klausul-klausul dan kondisionalitas-kondisonalitas HAM dalam pelbagai legislasi dan
kebijakan. Paling tidak, bila tidak memungkinkan bagi KontraS untuk bekerja langsung atau
sendiri, Kontras akan melibatkan diri dalam jaringan koalisi/forum/aliansi yang bekerja dalam
pelbagai isu di atas.
Sebagai bagian dari masyarakat sipil, evolusi kerja KontraS juga kian kompleks saat
kompetensi kerja di atas dikombinasikan lagi dengan cakupan wilayah kerjanya. KontraS
akhirnya harus masuk dan terlibat aktif pula di hampir semua wilayah (paling) konflik di
Indonesia; Aceh, Maluku, Poso, Papua, Sampit-Sambas, dan regio lainnya. Rentang waktunya
pun beragam, dari kasus Tanjung Priok (1984), Talang Sari (1989), hingga kasus Tragedi Mei
dan TSS (1998). Itu belum cukup, hampir sepanjang tahun KontraS juga menangani kasuskasus
baru (TPST Bojong, Selayar/Sulsel, Rutan/Kalteng, dll).
Transformasi KontraS yang semacam ini menjadi relatif penting ketika politik transisional
masih juga identik dengan kekerasan dan kerapkali direproduksi sebagai sebuah mekanisme
politik; baik di tingkat politik formal maupun kultur dan prilaku sosial. Pelanggaran HAM di
Indonesia selama sembilan tahun terakhir masih terjadi dalam berbagai bentuk. Biayanya
tidak hanya berbentuk jumlah korban yang terus terakumulasi secara kuantitatif, namun juga
dalam bentuk despotisme dan kebuntuan cara berfikir kolektif publik untuk mengakhiri
pendekatan kekerasan dan simbol-simbolnya. Kekerasan masih sering menjadi artikulasi
politik atas nama NKRI, atas nama agama, atas nama budaya, atas nama pembangunan
ekonomi, bahkan parahnya kekerasan juga menjadi perilaku disorder sejumlah warga.
Paling tidak, apa yang menjadi penting dalam paradigma kerja KontraS menghadapi situasi
semacam ini dan membangun kapasitas internalnya adalah: 1). Loyalitas pada nilai-nilai
HAM; 2). Keyakinan atas adanya pertanggungjawaban negara; 3). Keyakinan akan keharusan
penegakan hukum; 4). Komitmen pada imparsialitas dan independensi; 5). Kepercayaan pada
17
kebenaran; serta 6). Penghapusan nilai-nilai dan pandangan sosial, politik, agama dan etnik
yang melegitimasi kekerasan.
B.2. Peran Kontras sebagai Ornop HAM dalam Reformasi : Belum Cukup
Dalam sembilan tahun negara mereformasi dirinya, mulai dari legislasi, institusi, sampai
personel-personelnya. Konstitusi diamandemen dengan mencantumkan HAM sebagai
komponennya, ratifikasi semua core instrumen HAM internasional, negara mengesahkan
berbagai undang-undang yang relevan tetang HAM; UU 39/1999 tentang HAM, UU 26/2000
tentang Pengadilan HAM, UU 40/199 tentang Pers, dan lain lain. Negara juga mereformasi
institusinya (pemisahan Polri dengan militer, pemisahan struktur kehakiman dari eksekutif,
pemilu langsung, dll) dan membangun institusi ekstra; KPK, KomnaS HAM, Ombudsman,
Komisi Yudisial, Mahkamah Konstitusi, KKR, dan lain-lain.
Pergantian kepemimpinan politik pun terjadi lewat sebuah pemilu rutin yang “damai”. Bisa
kita lihat Presiden RI pasca Soeharto cukup merefleksikan kekuatan politik dominan di negeri
ini; mulai dari BJ Habibie yang didukung kelompok Islam konservatif, Gus Dur yang
mewakili kelompok NU –Islam moderat nasionalis, Megawati dari kelompok nasionalis
sekuler yang mewakili romantisme politik masa lalu, hingga SBY mantan militer yang tidak
didukung partai politik kuat namun dapat simpati 60 juta pemilih langsung. Demikian pula
peta kekuatan politik berubah di parlemen, orang baru banyak yang menjadi legislator,
termasuk beberapa yang berlatar belakang aktivis (HAM).
Namun semuanya tidak cukup dan tidak mampu memenuhi tuntutan perubahan zaman, paling
tidak bila kita menggunakan standar HAM yang universal. Sembilan tahun berjalan, legislasi
dibuat, institusi dibangun, pemimpin politik berganti, tapi kekerasan politik dan pelanggaran
HAM masih terjadi. bahkan bisa masuk dalam skala pelanggaran berat HAM; operasi militer
di Aceh baru berhenti pada Agustus 2005, itu pun karena diterjang tsunami dan tekanan
internasional, kondisi HAM di Papua tidak berubah menjadi baik, kerusuhan komunal –baik
bernuansa religius maupun etnis- terjadi di mana-mana dengan ribuan korban di Poso,
Maluku, dan Sambas-Sampit. Brutalitas aparat keamanan polisi masih jadi watak harian,
bahkan secara telanjang dihadirkan di tayangan favorit televisi setiap hari. Politik militer yang
terkonsolidasi karena lemahnya politisi sipil, membuat lambat reformasi sektor keamanan.
Cerita yang sama terjadi juga dimana akuntabilitas para pelaku kejahatan berat HAM tidak
bisa dihadirkan. Pengadilan HAM sebagai sebuah institusi hanya menjadi panggung
sandiwara yang membebaskan semua pelaku, tanpa pandang bulu. Tidak hanya insitusi ini
gagal menghadirkan keadilan bagi komunitas korban, namun juga gagal menjadi sebuah
mekanisme preventif terjadinya pelanggaran serupa di masa depan. Sebuah contoh bisa
menggambarkan situasi absurd ini; pada Pengadilan HAM ad hoc Timor Timur seorang
terdakwa minta izin cuti karena alasan menjalankan tugas negara. Tugas negara yang
dimaksud adalah memimpin operasi militer di Aceh saat Darurat Militer diberlakukan.
Pada sisi ini agaknya capaian kerja KontraS menjadi nisbi dibandingkan dengan
perlindungan, penegakan, dan pemenuhan HAM di bumi Indonesia. Bahkan problematika ini
tidak hanya dirasakan oleh publik secara umum –khususnya di wilayah-wilayah konfliknamun
juga dirasakan langsung oleh KontraS. Selama 9 tahun itu pula berbagai bentuk
serangan, intimidasi, dan teror juga langsung dialami oleh KontraS –baik secara organisasi
maupun individual- dan puncaknya dengan dibunuhnya Munir, yang sering menjadi
personifikasi KontraS.
18
B.3. Implikasi Pewacanaan Anti Terorisme pada Ornop
Aparat represi negara semakin menguat karena adanya angin proyek anti-terorisme Amerika
Serikat, juga yang memprihatinkan adalah menguatnya institusi intelejen negara. Masalah ini
juga semakin menyulitkan kelompok organisasi HAM; di satu pihak menghadapi kasus-kasus
pelanggaran HAM yang terjadi karena proyek anti-terorisme berhadapan dengan negara
adikuasa dunia, AS. Meski selama ini Ornop HAM selalu disudutkan sebagai antek Barat, di
lain pihak radikalisasi kelompok kanan semakin meningkat, tidak hanya ditujukan terhadap
negara-negara Barat, namun mereka juga melakukan serangan terhadap kelompok minoritas
lainnya seperti pada kasus penyerangan terhadap Jemaat Ahmadiyah, penutupan rumahrumah
ibadat, dll.
Setidaknya naiknya wacana anti terorisme di Indonesia memberikan efek terhadap dinamika
gerakan Ornop HAM dalam hal: pertama, kembali menghadapkan kelompok HAM vis a vis
negara secara ekstrim, mengingat kepentingan perang melawan terorisme sangat kental
dengan nuansa praktek-praktek pelanggaran HAM hampir di seluruh belahan dunia, termasuk
di Indonesia. Kritik dan kecaman kalangan Ornop HAM terkait paradigma otoritarianisme
negara cenderung mendapat tempat dalam agenda ini telah dipersepsikan sebagai bentuk
benturan kepentingan ketimbang sebagai oversight dan rekomendasi untuk memperkuat
transisi demokrasi dan akuntabilitas peran keamanan dan penegakan hukum negara.
Kedua, menempatkan kalangan Ornop HAM dalam posisi yang dilematis di mata opini publik
yang “cenderung mendukung” wacana perang melawan terorisme. Pencampuradukan wacana
terorisme dan counter-terrorism oleh negara telah memunculkan distorsi pemahaman publik,
antara kepentingan mengatasi persoalan terorisme dan penegakan hukum yang akuntabel dan
adil sesuai dengan prinsip-prinsip HAM. Komunitas advokasi HAM yang dahulu dilabelisasi
sebagai organisasi sekuler, makar dan pro-kepentingan Barat, kembali mendapat label baru,
“pro terorisme” dengan menunggangi isu-isu hardliners dalam hak-hak sipil dan politik
seperti anti hukuman mati, penyiksaan, pembunuhan di luar prosedur hukum, serta
penangkapan dan penahanan sewenang-wenang.
Dan Ketiga, wacana dan kepentingan perang melawan terorisme melemahkan dukungan dan
pressure komunitas internasional terhadap isu-isu HAM di Indonesia. Secara bertahap
pemerintahan AS, Australia dan negara-negara Eropa mengendurkan klausul dan
kondisionalitas HAM dalam kerjasama dengan pemerintah Indonesia, termasuk juga
menfasilitasi secara finansial dan kapasitas teknis terhadap aktor keamanan yang notabene
masih memiliki tanggungjawab atas pelbagai kasus pelanggaran HAM dan belum secara
maksimal melakukan reformasi institusional. Pada tingkat tertentu, negara-negara tersebut
“mempertanyakan” advokasi pelanggaran HAM kelompok Ornop HAM terhadap figur-figur
penting bagi kepentingan perang global terhadap terorisme, termasuk dengan menghentikan
kerjasama program.
KontraS sendiri memilih untuk menanggung resiko di atas, mulai dengan melakukan
penolakan terhadap UU Terorisme, RUU Rahasia Negara dan RUU BIN, mempertanyakan
akuntabilitas kerja Detasemen 88 Polri yang ditengarai melakukan banyak pelanggaran HAM,
hingga menolak pembelakuan hukuman mati, termasuk terhadap terpindana terorisme.